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海南州人大常委会关于对代表资格审查工作的调研报告
发布时间:2018-05-30 11:37:16   浏览次数:  来源:海南藏族自治州人民代表大会常务委员会  【字体:
        一、当前代表资格审查工作的基本情况,主要经验和做法,存在的主要问题和建议(一)当前代表资格审查工作的基本情况海南州共有各级人大代表2486名,其中州级人大代表253名。自换届以来,州十三届人大常委会根据组织法第50条:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会”和第51条:“代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定”的规定,在每年召开的人代会之前,依法对本级人大代表和新补选的本届本级人大代表的资格进行审查。具体审查代表候选人的提出、确定是否符合法定程序,代表候选人名额是否符合法定的差额比例,参加投票的人数是否符合法定人数,当选代表是否具有选民资格、获得法定当选票数,整个选举程序是否符合选举法的有关规定等内容。同时,对代表资格终止的法律程序和新补选代表资格确认情况向本级人大常委会提出报告,并由人大常委会予以确认和公告。截至目前,已确认代表资格的30名,终止代表资格的31名。(二)主要做法 1、抓好组织发动工作,为提名推荐人大代表初步候选人做准备。州县选举委员会深入到有关乡镇进行督查和业务指导,州县选举办通过电话等形式及时进行了督查,耐心解答有关业务问题。各县乡镇选举委员会在选民名单公布后,组织各村工作组召开会议,认真部署了州县乡人大代表初步候选人提名推荐工作,为提名推荐人大代表初步候选人作了大量的准备工作。 2、认真做好代表候选人的介绍工作。代表候选人名单公布以后,各选区向选民全面介绍了候选人的简历和工作实绩等情况:有的选区将代表候选人简介张榜公布;有的选区组织代表候选人与选民见面;部分代表候选人还深入选区,了解群众的意见和要求,为他们排忧解难,从而增进了选民对候选人的了解,克服了盲目性。 3、慎重确定正式代表候选人。为了保证酝酿确定正式代表候选人工作顺利进行,州县选举委员会成员深入各县乡镇和有关单位,对选区酝酿确定正式代表候选人工作进行了检查指导,纠正了存在的问题。各选区充分发扬民主,坚持代表候选人法律地位平等的原则,将张榜公布的初步代表候选人名单全部交由选民酝酿讨论,充分协商,反复筛选,按照较多数选民的意见和代表的法定比例结构确定正式代表候选人。(三)存在的主要问题 1、一些干部和群众在确定代表候选人时存在怕烦厌选的情绪,积极性不高。 2、各级人大代表中,尤其是省、州代表中领导多、基层一线职工、农牧民群众少。(四)几点建议 1、建立一种代表资格变动的提前报告或及时报告制度。 
        二、进一步完善代表候选人提名、推荐、考察机制和代表资格审查机制,如何依法处理破坏选举的贿赂等违法违纪行为(一)加强人大代表选举过程中的监督。在选举前加强选民对代表的了解信任程度,同时要加强对候选代表的资格审查,还要加强对选举过程的监督。(二)对人大代表的责任进行清晰界定和设置。尽管我国立法对于人大代表的权利在《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》中有很多明确化的规定。但作为国家权力机关的组成人员,人大代表的权力具有职权性的特点,即该权力是在符合法定条件时必须行使,而不得放弃,否则构成“不作为”。但是我国在立法中并没有强调人大代表权力的这一特性,而且对人大代表的权利没有设定相应的法律责任。这主要表现在以下方面:一是人大代表的工作目标和分工不明确。现行的人大工作机制,对于非常务委员会成员的人大代表在工作上缺乏刚性的规定,仅仅对闭会期间代表活动时间的长短有一些概括性规定,如我州规定州人大代表在闭会期间活动不少于2次(平均每次两天左右),如此短的时间如何来保证这些人大代表能够反映人民的意愿?这就难于避免在开会期间有些代表没有议案可提,没有意见可反映。二是对人大代表和原选区的选民之间的联系制度不够健全。我国目前的立法仅仅规定人大代表应该和原选举单位或者选区的选民保持密切联系,听取和反映人民的意见和要求。但是对于人大代表应该如何联系,以怎样的方式联系以及联系的最低次数和最少人数,都没有一个相应的规定和制约机制,这对于代表来说成为可做可不做的事情。
        三、补选代表应当坚持什么样的原则和规定程序、代表资格终止应当确定哪些必需的程序,如何事前沟通、事后商量(一)补选代表的原则和规定程序人大代表在任期内缺额应遵循以下补选原则:缺额及时补选的原则。选举法第五十四条第二款规定:“地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的,其代表资格自行终止,缺额另行补选。”程序依法简化的原则。选举法第五十四条第四款规定:“补选出缺的代表时,代表候选人的名额可以多于应选代表的名额,也可以同应选代表的名额相等。”落选提名优先的原则。无论是选区直选还是选举单位间接选举人大代表,在换届选举时都有法定差额,少数正式候选人经过投票选举必然被差额;虽然被差额落选,但毕竟这些正式候选人是依法经过本选区选民或选举单位的人大代表依法协商一致或预选的,应该具有广泛的民意基础。代表类型一致的原则。选举法第六条有对代表“应当具有广泛的代表性”的类型规定,各级人大换届选举时对人大代表的结构类型也有严格的比例要求,因此当选代表都代表着一定的类型。缺额补选代表时,根据被终止的代表类型对应提名推荐候选人。如知识分子类型的代表出缺,补选时应提名推荐知识分子候选人参选,这样做就不会因补选而影响代表的广泛性。人大代表在任期内缺额应遵循以下补选规定程序:代表在任期内,因故出缺,经州人大常委会批准,在原选区进行补选。选举结束后,补选的选区立即向州人大常委会报告选举结果,并经州人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会的审查,确认其代表资格是否有效。(二)确定代表资格终止必须的程序 第一种情形:1、代表资格审查委员会要依据代表的相关户籍材料或工作变动的相关文件,提请人大常委会主任会议决定列入常委会会议议程;2、代表资格审查委员会主任委员向常委会会议作《关于×××代表迁出(或调出)本行政区域请予确认其代表资格终止的报告》,并向会议提供某某代表户口迁出本行政区域且不在本行政区域居住或者工作变动调出本行政区域且不在本行政区域工作的相关材料;3、常委会会议进行审议,表决确认终止其代表资格;4、以人大常委会名义发布《关于×××代表资格终止的公告》。第二种情形:1、本级人大常委会主任会议依据代表的辞职报告,向常委会会议提交《关于提请接受×××辞去代表职务的议案》,并向会议提供该代表的辞职报告材料;2、依据常委会议程,常委会接受某某辞去代表职务后,代表资格审查委员会主任委员一并向常委会会议作《关于×××代表辞职被接受请予确认其代表资格终止的报告》;3、常委会会议进行审议,表决确认终止其代表资格;4、发布公告。第三种情形:1、代表资格审查委员会要审查代表未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的相关原始资料(如:人代会会议报到签到卡、会议记录等原始资料),审查无误后提请人大常委会主任会议列入常委会会议议程;2、代表资格审查委员会主任委员向常委会会议作《关于×××代表未经批准两次未出席人代会请予确认其代表资格终止的报告》,并向会议提供该代表未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的相关证明材料3、常委会会议进行审议,表决是否通过确认其代表资格终止;4、若常委会通过终止其代表资格,即可发布公告。
        四、在实践中如何把握代表辞职和罢免的界限,如何认定代表资格终止的时间,对代表采取限制人身自由强制措施的许可与暂停代表执行职务、代表资格终止是什么关系(一)代表辞职和罢免的区别根据《代表法》第41条的规定,代表有下列情形之一的,其代表资格终止,即:1、地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的;2、辞职被接受的;3、未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的;4、被罢免的;5、丧失中华人民共和国国籍的;6、依照法律被剥夺政治权利的。由此可以看出,罢免代表和接受代表辞职,同属于代表资格终止的形式。也就是说,代表如果被罢免或者辞职被接受,其代表资格即被终止。 但罢免代表与代表辞职又是两个不同的概念,两者主要有以下区别: 其一,二者实施的主体不同。监督代表的主体是选民或者选举单位,直接选举产生的代表由原选区选民监督,间接选举产生的代表由选举他的人民代表大会监督。因此,对代表进行罢免的主体是选民或选举单位。代表的辞职,按照《选举法》的规定,应由代表本人提出,是代表个人的一种意愿。其二,二者的程序不同。根据《选举法》、《代表法》等有关规定,罢免代表一般应经过以下几个程序:一是罢免案的提出。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团或者十分之一以上代表联名,可以提出对由该级人民代表大会选出的上一级人民代表大会代表的罢免案。闭会期间,则由人大常委会主任会议或者常务委员会五分之一以上组成人员联名,向常委会提出罢免案。对于县级人大代表,原选区选民50人以上联名,对于乡级人大代表,原选区选民30人以上联名,可以向县级的人大常委会书面提出罢免要求。罢免案应以书面形式提出,写明罢免理由,并提供有关材料。二是受理机关收到罢免案后,及时组织调查,核实情况,并听取被提出罢免的代表的陈述。三是审议罢免案。县级以上的地方各级人大举行会议时,被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见。罢免案经会议审议后,由主席团提请全体会议表决。县级以上的地方各级人大常委会举行会议时,被提出罢免的代表有权在主任会议和常委会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见。罢免案经会议审议后,由主任会议提请全体会议表决。罢免县、乡级人大代表时,县级人大常委会应将罢免要求和被提出罢免的代表的书面申辩意见印发原选区选民。被提出罢免的代表有权在选民会议上提出申辩意见,也可以书面提出申辩意见。四是表决。罢免代表,采用无记名投票表决方式进行。罢免由县级以上的地方各级人民代表大会选出的代表,须经各该级人民代表大会过半数的代表通过;在代表大会闭会期间,须经常务委员会组成人员的过半数通过。罢免县、乡级人民代表大会代表,须经原选区过半数的选民通过。五是公告罢免代表的结果。相对而言,代表的辞职程序较为简单,其程序为:一是提出辞职申请。间接选举产生的人大代表,由代表本人向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职;县级人大代表由代表本人向本级人大常委会书面提出辞职;乡级人大代表由代表本人向本级人民代表大会书面提出辞职。二是审议和表决。受理辞职申请的机关召开会议,对辞职申请进行审议,表决通过接受辞职的决定。其三,二者适用的条件不同。在何种情况下可以罢免代表,法律没有明确规定。一般来说,只要代表失去了选民或选举单位的信任,就可以被罢免。因此,罢免代表可以包括各种情况,既可以是代表有违法犯罪行为或工作严重失职,也可以是代表未能很好地履行代表职责。根据《选举法》和《代表法》的有关规定以及人大工作的实际需要,一般来说,下列对象应辞去代表职务:一是在任期内因工作变动而在代表结构中失去原有代表性的;二是因健康情况不能继续执行代表职务的;三是犯有严重错误,在群众中造成不良影响的。当然,在具体实践中,常常出现罢免代表与代表辞职相互交织的现象。比如,当选民依法提出对代表的罢免案后,代表根据自己的情况和在群众中的威信,在估计可能会被通过罢免的情况下,很可能会提出自动辞去代表职务。在这种情况下,如果提出辞职并被人大常委会接受辞职在罢免表决之前完成,罢免程序即可终止;如果在已公布的表决日之前,代表提出辞职还没有被人大常委会表决接受,罢免程序则不应终止,仍然要按时组织选民进行投票表决,以投票结果决定是否罢免代表。(二)代表资格终止时间的认定代表资格终止的生效时间,应以发布公告的时间为准;法定情形发生只是代表资格终止的前提条件,法定情形发生的时间仅仅只是代表资格终止运作过程的开始。代表资格终止需要按照法定程序完成方能实现。代表资格终止是指人大代表在任期内其代表资格消失。代表法第四十九条是关于代表资格终止前提条件的规定,该条规定的七种法定情形之一发生,都将导致代表资格终止程序的启动;代表法第五十条是关于代表资格终止程序的规定,按照法定程序缺少任何一个环节,代表资格终止就不能成为现实。代表法第五十条是对第四十九条的补充规定,表明了代表资格终止即使具备了前提条件,也仍然还需要通过法定程序来完成实现。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法导读与释义》一书,对代表法第五十条如此释义:“无论是县级以上各级人大代表,还是乡级人大代表,其代表资格终止,都要按照法定程序完成,否则代表资格终止就无法实现。例如,人大代表被原选举单位罢免,其代表资格并不能马上终止,而必须经过代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡级人民代表大会报告,再由本级人大常委会或者乡级人民代表大会公告后,该代表资格才告终止。”由此可见,各级人大代表如有被罢免等七种法定情形之一发生,均需要通过依法提出报告、发布公告的程序后,其代表资格终止方才生效。(三)对代表采取限制人身自由强制措施的许可与暂停代表执行职务、代表资格终止的关系限制代表人身自由就是对代表采取强制措施。根据代表法第三十二条的规定,限制县级以上人大代表人身自由要由该级人代会主席团或者人大常委会许可。代表法第四十八条规定:“代表有下列情形之一的,暂时停止执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人大常委会或者乡镇的人代会报告:一、因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;二、被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的。前款所列情形在代表任期内消失后,恢复其执行代表职务,但代表资格终止者除外。” 从上述规定可以看出,只要满足上述二个条件中的任何一个条件,就必须暂时停止执行代表职务。其法定情形至少必须具备“因刑事案件被羁押”或“正在服刑”条件,否则暂时停止执行代表职务就没有法律依据,或者说不能暂时停止代表执行代表职务。而代表资格终止,则是已经终止其代表资格,也就不在是代表了。
        五、就代表资格变动事宜如何加强与组织、纪检、司法机关和部门的沟通联系代表资格审查委员会组成人员,应由州人大常委会中来自组织、纪检、司法和人大主要办事机构、工作机构的委员5-9人组成。在建立和完善代表组向代表资格审查委员会定期报告本组代表资格变化情况制度的同时,代表资格审查委员会也要完善自身的工作制度,其组成人员要经常关心本级人大代表的资格问题,及时了解、掌握法律法规规定的情形在代表资格中发生的情况,如实向分管领导报告,保证及时、有效地开展人大代表资格审查委员会的各项工作。